要說起北洋艦隊的事，這還得從太平軍末期由英國人搞起的阿斯本艦隊說起。鋻於兩次鴉片戰爭的慘重失敗，慈禧認識到舊有的海防和傳統水師在現代海戰中不堪一擊，而要憑藉本國造船能力來打造一支和列強艦隊抗衡的海軍力量的話，這在短期內又難以實現。

正因為如此，以“購買替代自主建造”的思維在當時的洋務派中大行其道。他們認為，要迅速改變中國海防力量薄弱的狀況，最好的辦法就是直接從列強那裏購買一批現代軍艦，以最快的速度打造一支中國海軍，拒敵于國門之外。

對於這樣簡捷的海軍之路，慈禧也頗為心動。同治元年（1862年），慈禧從極為有限的經費中撥出專款八十萬兩，隨後委託第一任海關總稅務司、英國人李泰國從英國買回八艘炮艦，這便是中國歷史上的第一支真正意義上的近代海軍。

但是，這八艘炮艦在第二年開回天津後，令慈禧和曾國藩等人始料不及的是，將這八艘軍艦帶回中國的英國人阿思本竟然堅決主張由他繼續擔任艦隊司令，而且他從英國招募回的六百洋水兵也要繼續任用。如此一來，清廷覺得這簡直是一支洋人的艦隊，不但難以操控，反可能構成心腹之患，於是最後乾脆就決定遣散那些雇傭兵、並將八艘炮艦委託給李泰國拍賣了事。就這樣，在損失了近40萬兩銀子後，大清的第一支海軍也就此夭折。

真正觸動清廷決心搞海軍的，是1874年日本藉口琉球船民被殺後悍然出兵台灣，而且這小小的日本居然也向歐洲購買了一艘鐵甲艦。日本擁有鐵甲艦的事情對清廷的刺激很大，在洋務派的鼓噪下，大清的海軍建設也就提上了日程，後來總理衙門決定每年將海關收入中的百分之四十（約400萬兩白銀）用以撥款打造帝國的海軍，這也就是後來的北洋艦隊、南洋艦隊和福建（閩粵）水師。

福建水師是當年沈葆楨建設福州船政局的產物，當時在與法國人的合作下，培養了不少海軍人才，也打造了一些國產軍艦，但這些軍艦的規模不大，能力不強，而且在後來的馬尾之戰基本損失殆盡；而由於經費的問題，南洋大臣沈褒幀發揚風格，讓北洋艦隊優先發展，南洋海軍等北洋艦隊建成後再行建設，由此，當時大清的海軍實力主要在北洋艦隊。

拘于官場的陳規陋習，北洋艦隊從來就沒有拿到全額撥款，即使在初建時期，每年也只能拿到預算的一半不到。當然，這每年200萬兩在當時也算是鉅款了，畢竟，當時向英德各國訂購戰艦，也不過是50萬兩上下。後來，負責組建北洋艦隊的李鴻章胃口大了，他在1881年花200萬兩的鉅款向德國伏爾鏗船廠訂購了兩艘7400噸級的主力艦，這也就是北洋艦隊的兩艘主力鐵甲艦，“定遠”艦和“鎮遠”艦。

除了“定遠”、“鎮遠”艦兩艦外，北洋艦隊後來又分別向英國和德國購買了五艘次輕量級（兩千噸到三千噸之間）的巡洋艦，即“致遠”、“靖遠”、“經遠”、“來遠”、“濟遠”五艦，加上早前購買的千噸級巡洋艦“超勇”、“揚威”和其他國產的木甲戰艦（除“平遠”艦外，其他的不足為論），這便是北洋艦隊成軍後的主力陣容，這在當時的世界軍事年鑒排名，北洋艦隊也進入了前八名。

但就在1888年北洋艦隊初具規模後，海軍衙門就再未給艦隊添購過一艦一炮，這又是為何呢？

原來，本該撥給北洋艦隊的經費給挪用了，而這就得從慈禧重修頤和園說起了。頤和園原名清漪園，在於圓明園的西邊，原本是乾隆為他的母親鈕祜祿氏六十大壽而建的一片皇家園林，為了造這個園子，當時總共花了450萬兩銀子，經15年才完成。可惜的是，在1861年英法聯軍火燒圓明園的時候，頤和園也未能倖免于難，當時不僅數萬件園中珍寶被洋兵們搶劫一空，就連園林中的建築也基本被毀於一旦。受此劫難後，頤和園已是雜草叢生，成為野狐野狗們的樂園。

眼看光緒一天天長大，慈禧也開始尋思著為自己日後撤簾歸政找個安歇的地方，由此，頤和園也就成為當年沒能夠重修圓明園的一個補償。令慈禧高興的是，這時已經沒有了奕訢等人牽制，而對自己一向俯首聽命的妹夫醇親王奕譞對重修頤和園非但沒有反對，反而給予了積極的支援，以表自己的忠心。

但是，工程一旦上馬，沒有銀子可是萬萬不行的。就當時清廷的財政而言，以捉襟見肘來形容也並不為過，譬如中法戰爭就用掉朝廷上億兩銀子，而且還欠著外國的洋款；國內又災害不斷，如黃河決口、旱災蝗災等等，朝廷為了防止民變，不得不減免錢糧賦稅甚至撥款賑災；各地的防軍、練軍，興辦洋務等等，無一不要用錢。

慈禧也知道，沒有錢什麼事都幹不成，正當她苦惱的時候，奕譞掌管的海軍衙門進入了她的視線。由於有海關直接撥款，海軍衙門在當時可是個肥缺，而這個衙門正好是奕譞所掌管，這下事情就好辦了。

對於慈禧的心思，奕譞當然是心領神會。不過，即使要獻忠心，但也不能過於赤裸裸，於是奕譞想了一個辦法，那就是當年健銳營、外火器營曾有昆明湖水操的舊例，既然現在要大搞海軍建設，那恢復在昆明湖進行水操也就名正言順；既然要恢復水操，那重修一下沿湖的設施也就在情理之中，而所謂“沿湖”，豈不就在頤和園的範疇之內（昆明湖是頤和園的內湖）嘛！

為了更好的掩人耳目，奕譞後來又奏請在昆明湖開辦京師水操學堂，如此一來，大量海軍經費便通過海軍衙門的主管奕譞之手，被移到了頤和園工程上面。據統計，當時重修頤和園工程至少通過這樣幾種方式佔用或者挪用一下海軍經費：一是海軍鉅款的（利）息銀40萬兩，這筆錢是被直接佔用；海軍衙門收到的各省海防捐共150多萬兩被挪用；海軍衙門的“閒款”45萬兩被佔用；海軍經費正款210萬兩被挪用（從1888年到1897年，每年挪用30萬兩）。

由於頤和園工程的檔案文件已經被銷毀，重修頤和園工程到底挪用了多少海軍經費已經難以算清，但據保守估計是至少挪用了860萬，而也有人說挪用了2000萬甚至3000萬兩不等。除此之外，重修三海工程也從海軍經費中大量挪用，據估計數額近450萬兩。換句話說，最保守的估計，這兩項工程就挪用了海軍經費達1300萬兩。

與此相對應的是，北洋艦隊的七艘主力艦，“定遠”、“鎮遠”、“濟遠”、“來遠”、“致遠”、“靖遠”、“經遠”的購買費用也不過800萬兩銀子。假如海軍軍費不被挪用，再打造一支同等規模的北洋艦隊也不是什麼難事，但是，在慈禧和奕譞的私心撮弄下，大清的海軍也開始走下坡路了。對此，國人並非毫無所知，當時就有人諷刺奕譞和慈禧的瞞天過海伎倆為“以昆明易渤海、萬壽山換灤陽”，也就是說，慈禧太后為了自己歸政後享清福，不惜以頤和園（昆明湖）替代北洋艦隊（渤海），以萬壽山（即頤和園）替換承德避暑山莊（即灤陽），此語可謂是一針見血。

令人扼腕嘆息的是，北洋艦隊停止購新艦在昆明湖裏大辦“海軍學堂”的時候，卻正是日本艦隊高速發展的時期。光1889年後，日本就從英國或者德國購買了九艘最新型的快速戰艦，並都配備了大量先進的速射炮。當時日本人為了搞海軍，國防預算的大部分都用於購買軍艦，甚至發動全民捐款，連明治天皇的老媽阿巴桑都捐出了她僅有的幾件首飾。

如此比較，雖然日本的太后比中國的太后窮多了，但這太后恐怕還是不如那太后！